Piše: Dr Boban Stojanović
Prethodnih dana se mnogo piše i priča oko sastava potencijalnog „Privremenog organa“ (PO) grada Beograda za nove vanredne izbore u gradu Beogradu. Jedni kažu da ostaje stari PO, drugi da će biti novi PO, ali sa istim sastavom; a treći da ipak novi privremeni organ mora da uzme u obzir izbore koji su u međuvremenu održani. Ovaj tekst pokušava da pojasni sve važne stvari u vezi sa tim.
Da bismo bliže razumeli Privremeni organ (PO), konsultovani su Ustav Republike Srbije, kao i tri potencijalna zakona koji mogu da imaju veze sa tim: Zakon o lokalnim izborima, Zakon o glavnom gradu i Zakon o lokalnoj samoupravi. U Ustavu Republike Srbije, u delu koji se bavi nadzorom nad radom jedinica lokalne samouprave, u članu 192, stav 2, navodi se da Vlada može pod uslovima određenim zakonom, raspustiti skupštinu opštine i u stavu 3. da se istovremeno sa raspuštanjem skupštine imenuje privremeni organ koji obavlja poslove iz nadležnosti skupštine, vodeći računa o političkom i nacionalnom sastavu raspuštene skupštine. Ustav suštinski definiše Privremeni organ samo onda kada se raspušta skupština opštine, kao što je bio slučaj krajem oktobra 2023. godine.
U Zakonu o lokalnim izborima se termin privremenog organa uopšte ne pominje. U Zakonu o glavnom gradu, PO se pominje samo u članu 31, koji kaže da prestankom mandata Skupštine grada prestaje mandat izvršnih organa grada, s tim da vrše tekuće poslove do stupanja na dužnost predsednika i članova privremenog organa ako je skupštini mandat prestao zbog raspuštanja skupštine.
Postojanje i osnivanje Privremenog organa je definisano u Zakonu o lokalnoj samoupravi. Prvi put se pominje u članu 51. koji je istovetan kao i član 31. Zakona o glavnom gradu. Dalje, Privremeni organ se pominje isključivo u članovima 86. i 87. Zakona o lokalnoj samoupravi. Nešto više je definisan u članu 86, a suštinski članovi 86. i 87. govore o tome da se uvodi Privremeni organ u tri slučaja – kada se raspusti skupština (što je bio slučaj prošle godine), kada se ne održe izbori i kada se ne konstituiše skupština u roku od 2 meseca od dana objavljivanja rezultata izbora (što je sada slučaj).
Pre svega, važno je naglasiti da pre člana 86, u članu 85. zakon definiše kada se raspušta skupština grada (ne zaseda duže od 3 meseca, ne izabere gradonačelnika u roku od mesec dana od dana konstituisanja, razrešenja ili ostavke gradonačelnika ili ako ne donese statut ili budžet u roku utvrđenom zakonom). Slučaj ostavke gradonačelnika je bio prošle godine.
Dalje, član 86. govori o posledicama člana 85, odnosno pravnih posledica raspuštanja skupštine grada i navodi da odluku o raspuštanju donosi vlada (stav 1), da Predsednik Narodne skupštine raspisuje izbore u roku od dva meseca od raspuštanja skupštine (stav 2), da mandat odbornika na takvim izborima traje 4 godine (kao i na redovnim izborima, stav 3), a onda u stavovima 4-6 govori o Privremenom organu.
U stavu 4, člana 86. navodi se da do konstituisanja skupštine i izbora izvršnih organa jedinice lokalne samouprave, tekuće i neodložne poslove iz nadležnosti skupštine i izvršnih organa jedinice lokalne samouprave, obavlja privremeni organ jedinice lokalne samouprave koji čine predsednik i četiri člana.
Stav 5, člana 86, navodi da Privremeni organ jedinice lokalne samouprave obrazuje Vlada. A stav 6, člana 86, definiše da Vlada donosi posebno rešenje o imenovanju predsednika i članova privremenog organa, vodeći računa o političkom i nacionalnom sastavu raspuštene skupštine jedinice lokalne samouprave (preuzeto iz stava 3, člana 192. Ustava RS).
Ono što je ovde važno, svi stavovi člana 86. Zakona o lokalnoj samoupravi govore o situaciji vanrednih izbora nakon raspuštanja skupštine (što se desilo 1. novembra kada su raspisani vanredni lokalni izbori u gradu Beogradu za 17. decembar 2023. godine). I ovaj stav 6, član 86. jasno definiše da se privremeni organ obrazuje u skladu sa raspuštenom skupštinom (sasvim logično u pravnoj situaciji kada se raspušta skupština grada).
Ono što je za nas važno, u slučaju da se konstituisala sednica grada Beograda do 2. marta, a da nije izabrala gradonačelnika u roku od 30 dana od tog dana konstituisanja, onda bi se skupština grada ponovo raspustila i nastupila bi pravna dejstva iz ovog člana (član 86. Zakona o lokalnoj samoupravi).
Međutim, nakon ovog člana, dolazi član 87. koji definiše drugu situaciju, odnosno druge okolnosti koje se mogu desiti, poput toga da se izbori ne sprovedu ili ono što je za nas važnije, ako se nakon sprovedenih izbora ne konstituiše skupština u roku od dva meseca od dana objavljivanja rezultata izbora (što se sada desilo u gradu Beogradu).
Stav 1, člana 87. kaže da ako se u jedinici lokalne samouprave ne sprovedu izbori za odbornike ili ako se posle sprovedenih izbora ne konstituiše skupština u skladu sa ovim zakonom u roku od dva meseca od objavljivanja rezultata izbora, Vlada imenuje privremeni organ iz člana 86. stav 4. ovog zakona koji obavlja tekuće i neodložne poslove iz nadležnosti skupštine i izvršnih organa jedinice lokalne samouprave.
U ovom stavu člana 87, poziva se ponovo na Privremeni organ – ali zanimljivo - samo na stav 4. prethodnog člana koji kaže da Vlada imenuje Privremeni organ koji obavlja tekuće poslove i koji ima predsednika i 4 člana. Ne poziva se na deo o sastavu – ali ni na deo o tome da taj sastav treba da oslikava raspuštenu skupštinu (čak ni u slučaju kada se izbori ne održe, a naravno ne ni ako su izbori održani, ali skupština nije konstituisana – u tom slučaju ta prethodna skupština svakako ne postoji). Dodatno, jasno se navodi da kada nastupi ova situacija – Vlada imenuje privremeni organ (nove okolnosti, nova situacija, logično i novi Privremeni organ).
Dalje, u stavu 2. ovog člana se navodi da je predsednik Narodne skupštine dužan da odluku o raspisivanju novih izbora za skupštinu jedinice lokalne samouprave donese u roku od mesec dana, od dana kad je trebalo sprovesti izbore, odnosno konstituisati skupštinu jedinice lokalne samouprave. U ovom stavu 2. člana 87, zakonodavac pravi razliku oko raspisivanja izbora u odnosu na to šta je izazvalo izbore (da li je raspuštanje skupštine ili njeno ne konstituisanje nakon izbora). U prethodnom, članu 86 - kada se skupština raspusti, predsednik Narodne skupštine odluku o raspisivanju izbora donosi u roku od dva meseca, a u ovom slučaju (kada skupština nije konstituisana) u roku od mesec dana. Ovim se vrlo jasno razlikuju i rokovi raspisivanja izbora u odnosu na to šta je uzrok raspisivanja izbora.
Na kraju, u stavu 3. člana 87, zakonodavac definiše trajanje mandata odbornika različito od izbora koji se održavaju ukoliko su izazvani raspuštanjem skupštine (iz člana 86) i navodi da mandat odbornika izabranih na izborima iz stava 2. ovog člana, traje do isteka mandata odbornika skupština jedinica lokalne samouprave izabranih na redovnim izborima. Ovaj član pravi dodatnu zbrku jer su prethodni izbori u decembru bili vanredni izbori u svim jedinicama lokalne samouprave u kojima su održani i stvara potencijalnu konfuziju oko trajanja mandata novih odbornika izabranih na izborima u aprilu/maju (ali je jasno da termin „redovni“ koristi za termin prethodnih održanih izbora, nakon kojih u ovom slučaju nije konstituisana skupština grada). Vrlo je jasna namera pisca zakona da mandat odbornika izabranih na ovim „dodatnim“ izborima (u ovom slučaju dodatnim „vanrednim“ izborima), ipak veže za trajanje mandata u odnosu na izbore nakon kojih skupština nije konstituisana (razlikuje situacije raspuštanja i ne konstituisanja skupštine nakon izbora).
Da probam da sumiram ključne stvari: Zakon ozbiljnije definiše „Privremeni organ“ u pravnoj situaciji kada je skupština raspuštena i kada se iz tih okolnosti raspisuju izbori (član 86. Zakona o lokalnoj samoupravi), nego kada skupština nije konstituisana (član 87. Zakona o lokalnoj samoupravi). U drugom slučaju, referiše se samo na to da Privremeni organ obavlja tekuće poslove i ima predsednika i 4 člana. Dodatno, različiti su vremenski rokovi raspisivanja izbora u ova dva slučaja i različito je vreme trajanja mandata izabranih odbornika. Odnosno, očigledno je da zakonodavac u drugom slučaju (kada su održani izbori, ali skupština nije konstituisana) – ipak vodi računa o održanim izborima nakon kojih skupština nije konstituisana, odnosno ne dozvoljava situaciju u kojoj se „izbori nisu ni desili“. Imajući to u vidu – da zakon prepoznaje odbornički mandat kao važan i ne definiše njegovo trajanje 4 godine već ih vezuje za prethodno održane izbore (čak i ako skupština nakon tih izbora nije konstituisana), onda bi sasvim logično i novi „Privremeni organ“ koji mora ponovo da se obrazuje - morao da uzme te izbore kao referentnu tačku i pored toga što smo mogli da čujemo da će sastav novog „Privremenog organa“ biti isti kao prethodni.
Odrednica da Privremeni organ reflektuje sastav raspuštene skupštine odnosi se na član 86. Zakona o lokalnoj samoupravi koji definiše situaciju kada se na izbore ide jer je skupština raspuštena. Kada nije konstituisana, onda nastupaju radnje, procedure i trajanje mandata novih odbornika iz člana 87, odnosno vodi se računa o održanim izborima nakon kojih skupština nije konstituisana. Pa bi tako morao i sastav novog „Privremenog organa“ da vodi računa o održanim izborima.
Dodatno, zaista mandat novih odbornika koji su izabrani 17. decembra 2023. nije počeo (on počinje da teče od dana kada je potvrđen, a o tome se odlučuje na konstitutivnoj sednici). Međutim, odavno ne traje mandat izabranih odbornika na izborima 2022. godine. Njima je mandat prestao donošenjem odluke o raspuštanju skupštine grada krajem oktobra 2023. godine (početak i prestanak mandata odbornika bliže definiše Zakon o lokalnim izborima). Dolazimo u situaciju da razmišljamo i merimo „ko je više odbornik“, onome kome je mandat prestao kada je skupština raspuštena (u oktobru 2023) ili onaj kome je mandat dodeljen (u januaru 2024. na osnovu izbora iz decembra 2023), ali nije potvrđen?
I da probam da zaključim – deo argumentacije o sastavu „Privremenog organa“ na osnovu „raspuštene“ skupštine iz člana 86. Zakona o lokalnoj samoupravi se ne odnosi na situaciju kada se Privremeni organ obrazuje jer skupština nije konstituisana iz člana 87. ovog zakona. Ostatak člana 87. vodi računa o održanim izborima i jasno razdvaja izbore kada je skupština raspuštena i kada nije konstituisana. Onda bi i sastav Privremenog organa morao da ima „dodira“ sa izborima koji su održani.
